A whistleblowinggal foglalkozó összeállításunkban minden hónapban szakértők válaszolnak a K-Monitor, illetve olvasóink kérdéseire. Sorozatunk első részében Földes Ádámot, a Transparency International Magyarország (TI) jogi tanácsadóját kérdeztük arról, hogy mit is jelent a whistleblowing, hogyan fog működni Magyarországon a közérdekű bejelentők védelme.
Mit jelent a whistleblowing kifejezés? Mennyire fedi a Magyarországon egyre gyakrabban használat "közérdekű bejelentés" a whistleblowing nemzetközileg elterjedt jelentését?
Szó szerinti fordításban azt jelenti, hogy sípot fújni, legyen szó futballbíróról vagy rendőrről, aki megfújja. Magyarul talán a vészharang kongatása adja vissza inkább ezt a jelentést. Persze sokkal fontosabb, hogy valójában mit jelöl ez a kifejezés: bejelentést tenni egy szervezetnél történt visszaélésről vagy veszélyről, azért, hogy fellépjenek ellene. Az Egyesült Királyságban a vonatkozó törvényt Public Interest Disclosure Act-nek hívják, ami magyar fordításban körülbelül közérdekű nyilvánosságra hozatali törvény lenne. A közérdekű bejelentés kifejezés erre igencsak hasonlít és tartalmában minden ilyen törvény a közérdeket védi.
Mióta alkalmazzák? Mely országokban létezik? Milyen eredményekkel?
A Qui tam eljárást a XIII. századig lehet visszavezetni az angolszász jogban, ahol bárki ebben az eljárásban király és a saját javára perelhette vissza a király elbitangolt jószágait.[1] Később az Egyesült Államokban a False Claim Act folytatta ezt vonalat, melyet a polgárháború alatt a hadsereg szállítóinak korrupt gyakorlatát megfékezendő hoztak. Átfogó szabályozást a már említett országokon kívül Kanadaában, Új-Zélandon, Japánban, Ghánában, Dél-afrikai Köztársaságban és Romániában találunk, de szektorális szabályozást több tucat más állam is elfogadott szerte a világon.[2] Az angolszász országokban elég jól működnek ezek a jogszabályok abból a szempontból, hogy rengeteg közpénzt szereznek vele vissza vagy bajt előznek meg, és a közérdekű bejelentők - ha nem is minden esetben - de hatékony védelmet kapnak.
Miért került a téma napirendre Magyarországon, és miért pont most?
Nem most került napirendre, a TI körülbelül három éve lobbizik azért, hogy egy átfogó szabályozás jöjjön létre a közérdekű bejelentők védelmére. A sajtóban ez azért kapott most nagyobb visszhangott, mert a Kormány októberben végre beterjesztett az Országgyűlés elé egy erre vonatkozó törvényjavaslatot, amit decemberben el is fogadtak. A miértje nagyon egyszerű: a korrupció bűncselekményekről már tudomást szerezni is nagyon nehéz, a bizonyításuk pedig igen komoly kihívások elé állítja a nyomozó hatóságokat. A közérdekű bejelentések pedig segíthetik a hatóságok munkáját, hogy a fedett nyomozáson túl más eszközeik is legyenek a korrupció ügyek felderítésére.
Melyek az új szabályozás főbb elemei?
Két részre tagolódik: egyrészt a bejelentéseknek egy olyan csatornát kell kiépíteni, ami lehetővé teszi, hogy a hatósági eljárások gyorsan meginduljanak és a bejelentő lássa, hogy nem hiába kockáztatja a munkáját vagy teljes egzisztenciáját. Másrészt a bejelentőnek védelmet kell biztosítani a munkahelyi vagy egyéb retorziók ellen. A bejelentési csatornát a korrupció-ellenes törvénycsomag egy új közérdekvédelmi hivatal formájában fogja megvalósítani – ezzel a megoldással a Transparency nem értett egyet. Míg a védelem szociális segítséget és jogi képviseletet jelent a bejelentők részére, ami alapvető feltétele egy jól működő rendszernek.
(Időközben kiderült, hogy mégsem viszi újra a parlament elé a Közérdekvédelmi Hivatal ügyét a kormány. A javaslatot a köztársasági elnök küldte vissza megfontolásra, de a parlament utolsó ülésén nem kerül napirendre. A köztisztasági csomag néhány elemét, így a bejelentők védelmét megmentették. Az aktuális fejleményekről itt olvashat. - A Szerk.)
Kiket illet meg az elfogadott törvény szerint a védelem?
Azt a munkavállalót (és közeli hozzátartozóját), aki közérdekű bejelentést tett, függetlenül attól, hogy az állami- vagy a magánszférában tevékenykedik. Egyedül a rosszhiszemű bejelentők nem élvezik a törvény védelmét.
A márciusban felálló hivatalnak nincsen nyomozati jogköre. Pontosan mit vizsgálhat? Köteles-e egy vizsgált cég vagy intézmény együttműködni a hivatallal?
Valóban nincs, és ez jobb is így, de elég komoly jogosítványai vannak. Felvilágosítást kérhet, iratokba betekinthet, adathordozókat lefoglalhat, sőt még az üzleti vagy éppen államtitkok sem szabnak gátat a vizsgálódásának. Vizsgálni pedig közpénzekkel, közvagyonnal, közbeszerzéssel és hatósági eljárásokkal kapcsolatos visszaéléseket vizsgálhat. Ezen a körön belül is mérlegelési vagy méltányossági jogkörrel való visszaéléseket, tájékoztatási kötelezettség megszegését, hivatali önkényt, jogszabálysértő eljárásokat vizsgál, akkor, ha ez valakinek a javára előny szerzését célozza vagy eredményezi. Ez a vizsgálati jogkör és a kapcsolódó szankciók egy általános, a közigazgatás szinte minden körére kiterjedő korbácsként működnek majd.
Milyen széles körben vizsgálódhat a hivatal? Kizárólag közpénzzel kapcsolatos ügyeket, vagy a magánszférát érintő bejelentéseket is vizsgál?
Magáncégeknél vagy egyesületeknél csak annyiban vizsgálódhat, amennyiben közpénzekkel vagy közhatalommal való visszaélésről van szó. Egy adóelkerülési ügyben nem lehet majd a hivatalhoz fordulni, de ha az adóelkerülésnél pl. az adóhatóság törvénysértő módon nem jár el, akkor az APEH magatartása már egy vizsgálatot eredményezhet. A magáncégek közötti korrupció esetében, ahol sem közpénz, sem közigazgatási döntés nem jön szóba, a hivatalnak sem lesz dolga.
Miért van szükség ilyen szabályozásra, a jog eszközei eddig miért nem voltak elegendőek?
Eddig csak a környezetvédelem, munkavédelem, nemzetbiztonság és rendőri munka területein voltak sporadikus szabályok, de egy egyszerű korrupciós ügynél, ha valaki bejelentést tett munkáltatója ellen, az sok jóra nem számíthatott. Vagy tétlenül nézte, „ne szólj, szám nem fáj fejem” alapon vagy felmondott, de olyan alternatívája nem volt, hogy megmarad a munkahelyén, és fel tud lépni a korrupt munkatársa vagy főnöke törvénysértése ellen. Ez a törvény elfogadásával sem lesz sokkal könnyebb, de legalább biztosra veheti, hogy lesz ügyvédje egy esetleges munkaügyi perben és lesz pénze a megélhetésére, ha nem akarja tétlenül szemlélni, hogy mi folyik körülötte. Aki ezt eddig megpróbálta, az gyakran úgy tette kockára a teljes egzisztenciáját, hogy sok reménye nem volt arra, bárki is segíteni fog neki.[3]
A magyar jogban már több mint 30 éve létezik a közérdekű bejelentés fogalma, mégis alig ismert. Eddig mi célt szolgált a közérdekű bejelentés intézménye? Ismersz olyan esetet, hogy ez alapján indult eljárás, nyomozás?
A közérdekű bejelentést az 1977. évi I. törvény már szabályozta, itt olyan állampolgári panaszokról észrevételekről volt szó, amelyek semmilyen más hatósági, bírósági eljárásra nem tartoztak.[4] Egész pontosan „a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.” A közérdekű bejelentésekhez kapcsolódó eljárásba tartozott és tartozik a mai napig a „reszli”. Ha a közhivatalnok sehova nem tudja besorolni az adott ügyet, ez mégiscsak formát ad neki. Az eljárás az uniós csatlakozáskor elfogadott salátatörvényben a mai napig tovább él, és alkalmazzák is.[5] A törvény határidőket szab, a bejelentő értesítését írja elő, stb., ám, ha nem történik semmi az ügyében, akkor semmilyen jogorvoslatot nem biztosít számára, így ez inkább egy jogtörténeti kuriózum, aminek sok értelme nincs. A rendőrségnek van utasítása, hogy a korrupcióval kapcsolatos bejelentések esetében hogyan kell eljárni, de korrupciós bűncselekményeknél tudomásom szerint a közérdekű bejelentés intézménye nem volt eddig túl hasznos a rendőri munkában.
Léteznek a jelenlegi jogrendszerben a whistleblowingnak egyéb formái, pl. cégeknél? Hogyan működnek ezek?
A korábban említett négy területen kívül a magánszektorban, leginkább amerikai multik magyarországi vállalati működtetnek ilyen rendszereket. Erre az amerikai tőzsdéken jegyzett anyavállalataik kötelezik a cégeket, őket pedig az amerikai törvények. Itt belső bejelentő vonalakról vagy e-mail címekről van szó, ahol a vállalat egy alkalmazottja fogadja a bejelentéseket. Mivel az az alkalmazott a vállalat vezetőségének felelős, és függ tőle, így ezek a megoldások nem nagyon működnek.[6]
A cégen belüli, néhány helyen már létező whistleblowing szabályozások nem rejtenek az adatvédelem szempontjából kockázatot?
Rejtenek kockázatot, de ezeknek a nagy része kiküszöbölhető egy átgondolt vállalati adatvédelmi szabályozással.
Mi a különbség egy szokványos feljelentés, illetve egy közérdekű bejelentés (mint whistleblowing) között?
A feljelentés bűncselekményre, szabálysértésre vonatkozik, míg a közérdekű bejelentés nem feltétlenül. Közérdekű bejelentés szólhat etikátlan magatartásról, igazgatási hibákról, egy szervezet, cég ésszerűtlen intézkedéséről, ami nem feltétlenül éri el a bűncselekmény szintjét. Feljelentést nyomozóhatóságnál lehet tenni, és a büntetőeljárási törvény szabályai vonatkoznak rá, míg közérdekű bejelentést akár egy cégen belül is meg lehet tenni és a cég belső szabályzata szerint fognak majd eljárni.
Hogyan lehet elkerülni a rágalmazásos ügyek elszaporodását?
Sem a magyar, sem a külföldi whistleblowing törvények nem védik a rosszhiszemű bejelentőt. Aki közérdekű bejelentést tesz és tudja eleve, hogy amit állít az hazugság, az ugyanúgy nem kap semmilyen védelmet egy rágalmazási ügyben, mint bármely más rágalmazó.
Hogyan és miért lesz valakiből whistleblower?
Nem láttam még arra vonatkozó tanulmányt, hogy az egyes országokban vagy jogrendszerekben kiből lesz bejelentő. Eleve sokféle bejelentő van, egy parkolóőrnek és egy magas pozícióban lévő vállalati vezetőnek mások a motivációi, és talán az értékrendjük is eltérhet. Az amerikai és a magyar szabályozás is motiválja anyagilag a bejelentőket, de a TI-hoz forduló bejelentők mind azt mondják, hogy ez lesz utolsó szempont, ami miatt bejelentést tesznek.
Hova fordulhatok jelenleg, ha korrupcióval kapcsolatos bejelenteni valóm van?
Továbbra is a rendőrség, a VPOP, az ügyészség a nyomozóhatóságok, melyek között megoszlik, hogy ki milyen büntetőügyekben jár el. A skála ennél sokkal szélesebb persze, és a bejelentés tartalmától függ, hogy kihez lehet fordulni. A K-Monitor bejelentő blogja mellett a Transparency International április végén szeretné beindítani jogsegély honlapját, amelyen összeszedjük a legtipikusabb korrupciós helyzeteket és leírjuk, hogy milyen eljárásban kihez lehet fordulni, mivel a büntetőfeljelentéseken kívül rengeteg más lehetősége is van az állampolgároknak. A korrupcióellenes törvénycsomagnak az új hivatal felállításáról szóló részét államfői vétó után februárban újratárgyalja az Országgyűlés. Ha újra elfogadják a törvényt, akkor a Kormány tervei szerint ez az új hivatal fogja tavasztól fogadni a bejelentéseket. (A Hivatal nem áll fel. - A Szerk.)
Honnan tudom, hogy tényleg korrupt-e az eljárás, amit jelenteni akarok?
A TI meghatározása a korrupcióra: ráruházott hatalommal való visszaélés saját haszonra. Ez egy elég általános és könnyen kezelhető meghatározás, az élet bármely területén, bármely élethelyzetnél feltehetem azt a kérdést, hogy ami történt, ott valaki a ráruházott hatalmát gyakorolta? Ha igen, visszaélt vele? Ha igen, lett vagy lesz neki belőle közvetlen vagy közvetett haszna? Ha mindre igen a válasz, akkor jó eséllyel korrupcióról van szó, és lesz olyan szabály, ami tiltja, illetve szankcionálja az ilyen magatartást. (A K-Monitor korrupciós ábécéjét itt olvashatja. - A Szerk.)
Még többet szeretne tudni a whistleblowingról? Írja meg kérdéseit kommentben, vagy küldje el az info@k-monitor.hu címre!
