A whistleblowinggal foglalkozó összeállításunkban minden hónapban szakértők válaszolnak a K-Monitor, illetve olvasóink kérdéseire. Sorozatunk nyolcadik részében Dr. Burai Petrát, a Transparency International Magyarország jogászát kérdeztük a közérdekű bejelentésekről.
Mitől lesz valakiből whistleblower?
A közérdekű bejelentéseket rendszerint igen összetett döntési folyamat előzi meg. Közérdekű bejelentőnek (whistleblower) azt tekintjük, aki megfelelő bizonyítékok birtokában – saját céljait figyelmen kívül hagyva – másokat vagy mások érdekeit próbálja védeni azáltal, hogy felhívja egy problémára, visszásságra a figyelmet. A bejelentés olykor súlyos következményekkel járhat, a whistleblower legtöbbször az állását, szélsőséges esetekben akár a saját életét is veszélybe sodorhatja ezzel a lépésével. Ez is jól jelzi, hogy a bejelentő a legtöbbször nagyon nehéz helyzetben van. Nem csupán erkölcsileg kell elkötelezettnek lennie, de elegendő bátorsággal kell rendelkeznie a cselekvéshez is. Minden eset egyedi, ezért így is kell megítélni, de születtek érdekes kutatási eredmények a bejelentők alapvető jellemzőiről. Amerikai kutatók kimutatták, hogy a bejelentők többnyire magas végzettségű, családos férfiak, akik átlagosan három évnél régebben dolgoznak a munkahelyükön. Vezető pozíciót töltenek be, így fontos információk birtokába kerülnek, ez pedig lehetővé teszi számukra, hogy megalapozott bejelentést tehessenek. Bár ezt a képet mindenképpen árnyalni kell, hiszen országonként és kultúránként eltérő lehet, az eredmény általánosságban cáfolja azokat a szélsőségesen negatív véleményeket, miszerint a bejelentők mindegyike rosszhiszemű „spicli” vagy áruló.
Miért szükséges a közérdekű bejelentők védelme? Mennyire feltétele a korrupció elleni küzdelemnek a bejelentők védelme?
A közérdekű bejelentő a probléma felfedezése után általában négyféle utat választhat. A „ne szólj szám, nem fáj fejem” elvet szem előtt tartva csendben marad, a bejelentését a szervezeten belül teszi meg, a vészharangot a szervezeten kívül kongatja meg, vagy névtelenül szivárogtatja ki a visszássággal kapcsolatos információit – elsősorban például a médiának. A döntést számos tényező befolyásolhatja: az egyes ügyek körülményei, a potenciális bejelentőnek a szervezethez fűződő viszonya, illetve személyes tulajdonságai, értékei és motivációi. Ugyanakkor minden tényezőt és érvet felülírhat a következmények súlya, vagyis a félelem a megtorlástól. Ha a szervezet, illetve maga az állam nem tolerálja a visszásságok felfedését, és nem védi meg saját alkalmazottait vagy polgárait, olyan információktól zárkózik el, amelyek elengedhetetlenek a tiszta, átlátható és hatékony működéshez, amelyek egyébként a korrupció megelőzésének alapvető feltételei is. A korrupciós ügyekbe keveredő cégek és közigazgatási intézmények így könnyen elveszíthetik jó hírnevüket, ez pedig egyértelműen visszahat az üzleti és egyéb partnerekkel, illetve a vásárlókkal ápolt kapcsolatukra, közintézmények esetében pedig akár a választások kimenetelére is. Ezért egyetlen szervezetnek sem áll érdekében, hogy a megfelelő belső vizsgálat hiányában vagy a probléma eltusolása miatt ügyei a sajtó által nyilvánosságra hozott botránnyá nőjék ki magukat. Ráadásul a korrupció esetében rendszerint súlyos gond, hogy a cselekmények igen ritkán kerülnek napvilágra és a tanúk szerepvállalásának (bátorságának) hiányában nehezen bizonyíthatók. A közérdekű bejelentők védelme ezért is fontos eszköz a korrupció elleni fellépés során.
Mennyire vethet gyökeret Magyarországon a whistleblowing? Áthidalhatók-e azok a kulturális akadályok, amelyek a térség többi országában is a nehezítik a lakosság és a hatóságok együttműködését? Hol működik még whistleblowing az Egyesült Államokon és Nagy-Britannián kívül?
A közérdekű bejelentéshez nem csupán a bejelentőnek kell erkölcsi tartással rendelkeznie, hanem az őt körülvevő szűkebb és tágabb környezetben, azaz a szervezetben és a társadalomban is a megfelelő etikai értékeknek kell érvényesülniük. Másképpen, ahol az átláthatóság és az elszámoltathatóság általános érték, ott működhet sikeresen a közérdekű bejelentések rendszere. Természetesen a kérdésnek van egy igen fontos gazdasági olvasata is. Kevesebb veszteség éri az államot és a cégeket, ha a korrupció révén elfolyó pénzekre fény derül. Az Egyesült Államokban erre már a 19. században rájöttek, egészen pontosan a polgárháború alatt, így születhetett meg 1863-ban a False Claims Act. Ennek nyomán – egészen a mai napig – bárki, aki nem áll kapcsolatban a kormánnyal, eljárást indíthat olyan állami szerződésekben részes felekkel szemben, akik csalást követtek el. Ha az ügy sikeres, a törvény alapján a bejelentő jutalma a díjnak vagy a megállapodás összegének a 15-25%-a, valamint ügyvédi költségeinek megtérítése lehet. Ezt követően az USA-ban a közszférában szövetségi és tagállami szinten, valamint a magánszektorban a közérdekű bejelentőket védő összetett jogszabályi rendszerek alakultak ki, amelyeket etikai kódexek egészítenek ki. Külön szövetségi rendelkezéseket fogadtak el például a környezetvédelmi szektorban többek között a levegő tisztaságáról és a biztonságos ivóvíz védelméről szóló törvényben. Az atomenergiáról szóló törvény szintén szabályozza a közérdekű bejelentések módját, ahogyan számos a légi és egyéb közlekedési, illetve munkahelyi biztonságról szóló jogszabály is. Ebből is jól látszik, hogy az Egyesült Államokban fontos szerepet kapnak a közérdekű bejelentések az állam és a gazdaság átlátható működésében.
Hasonló a helyzet az Egyesült Királyságban is, ahol viszont nem a gazdasági előnyök felismerése volt a védelem kialakításának közvetlen kiváltó oka, hanem egymást követő halálos balesetek és tragédiák sora. Ezek kivizsgálása után minden esetben megállapították, hogy ha az alkalmazottak, akik tudtak a tragédiákhoz vezető problémákról, a megfélemlítés helyett ezekről biztonságban beszámolhattak volna, a balesetek megelőzhetők lettek volna. Fontos tehát látni, hogy a közérdekű bejelentők megítélése az angolszász országokban alapvetően pozitív. Olykor akár egyenesen hősöknek is minősülhetnek, ahogyan ez Sherron Watkins esetében is történt, akit az Enron-botrány kirobbantása után a Time magazin 2002-ben az „Év emberévé” választott. Ráadásul az angolszász munkavállalók megítélésében az individualizmus és az önálló fellépés elfogadott érték, míg Közép- és Kelet-Európában sokkal több társadalmi konvenció és hagyomány szorítja keretek közé őket, ami akadályozhatja az egyéni felszólalásokat a hibák és problémák ellen. Tovább nehezíti a helyzetet, hogy a szocializmusban kiépített besúgói rendszerek még élénken élnek a közemlékezetben, ez pedig gyanút ébreszthet bármilyen bejelentői rendszerrel szemben, főleg ha a bejelentések névtelenül is megtehetők. Ez persze nem zárja ki, hogy ezekben az országokban ne működhessen sikeresen whistleblowing-rendszer, de a védelem megalkotásakor és a társadalomba való bevezetésekor messzemenőkig figyelembe kell venni az adott ország történelmét, kultúráját és lehetőleg az egyes embereknek a téma iránti érzékenységét is.
Milyen jogszabályi védelem illeti jelenleg meg a közérdekű bejelentőket Magyarországon?
2010. április 1-jén lépett hatályba a tisztességes eljárás védelméről szóló törvény (2009. évi CLXIII. törvény) azzal a céllal, hogy megfelelő védelmet biztosítson a közérdeksértő cselekményekről bejelentést tevő munkavállalók számára. Súlyos probléma azonban, hogy a szükséges jogszabály elfogadásának hiányában egyidejűleg nem jött létre az a hivatal, amelynek a bejelentésekkel kapcsolatban el kellene járnia, illetve a védelmet biztosítania kellene, így a rendszer jelenleg működésképtelen. Ugyanakkor az ennek ellenére hatályban lévő tisztességes eljárás védelméről szóló törvény szerint, ha a munkavállalót bejelentése miatt munkahelyén hátrány éri, az erre jogosult hivatalhoz vagy az ügy tárgya szerint hatáskörrel rendelkező hatósághoz fordulhat. Fontos azonban tudni, hogy a bejelentés nem mentesít a más törvényi kötelezettség alapján fennálló feljelentési vagy intézkedési kötelezettség alól. A vizsgálat során a bejelentő védelemben részesül, ha a bejelentés miatt munkahelyén már korábban hátrány érte vagy fennáll a veszélye annak, hogy hátrány éri. Kérelmére jogi tanácsadást, képviseletet és anyagi támogatást nyújtanak számára, az utóbbiról a vizsgálatot lefolytató hivatalnak kellene döntenie. A bejelentő díjazásban is részesülhet, ha a bejelentése nyomán indított vizsgálat megállapítja, hogy az érintett intézmény megsértette a tisztességes eljárás követelményét.
Az említett törvényen kívül milyen jogszabályok nyújtanak védelmet azoknak, akik a munkahelyükön tapasztalt visszaéléseket szeretnének nyilvánosságra hozni?
Az Alkotmány 64. §-a szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. A tisztességes eljárás védelméről szóló új törvény működésképtelensége miatt a közigazgatási szervek a bejelentésekkel összefüggésben továbbra is a 2004. évi XXIX. törvény alapján járnak el. Ez egy több témát is magába foglaló ún. salátatörvény, amelyet Magyarország EU-csatlakozásakor fogadtak el. Bár a címe nem utal a közérdekvédőkre, ez a jogszabály rendelkezik a közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárásról. Míg a törvényi definíció szerint a panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más (különösen bírósági, államigazgatási) eljárás hatálya alá, a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetve megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. A közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat. A védelem körének meghatározása meglehetősen szűkszavú: a panaszost, illetőleg a bejelentőt nem érheti hátrány a panasz, illetőleg a közérdekű bejelentés megtétele miatt. Ha nyilvánvalóvá válik, hogy a bejelentő rosszhiszeműen járt el, és ezzel bűncselekményt vagy szabálysértést követett el, másnak kárt vagy egyéb jogsérelmet okozott, adatai az eljárás kezdeményezésére, illetőleg lefolytatására jogosult szerv vagy személy részére átadhatók. Civil szervezetek is felhívták már a figyelmet arra, hogy a törvény jelentős hiányosságának tekinthető, hogy egyáltalán nem tartalmaz semmilyen szankciót arra nézve, ha a bejelentés alapján az érintett hatóság nem folytat le vizsgálatot. A közérdekű bejelentőket elvileg a Büntető Törvénykönyv (1978. évi IV. törvény) védi, mivel 257. §-ában kimondja, hogy aki közérdekű bejelentés miatt a bejelentővel szemben hátrányos intézkedést tesz, vétséget követ el. Ugyanakkor a statisztikák azt mutatják, hogy az utóbbi években egyáltalán nem indult bírósági eljárás ezen paragrafus alapján, ami jól jelzi a fennálló rendszer problémáit.
Ha valaki a munkája során tapasztalt visszásságokról tenne bejelentést, saját védelme érdekében jelenleg csupán a munkajogi jogszabályokban található rendelkezéseket hívhatja segítségül. A Munka Törvénykönyvének (1992. évi XXII. törvény) 4. § (2) bekezdése szerint a törvényben meghatározott – azaz a munkáltatói – jogok gyakorlása különösen akkor nem rendeltetésszerű, ha az mások jogos érdekének csorbítására, érdekérvényesítési lehetőségének korlátozására, zaklatására, vagy véleménynyilvánításának elfojtására irányul. A rendeltetésellenes joggyakorlás hátrányos következményeit megfelelően orvosolni kell. A köztisztviselők szigorú hierarchikus rendszerben dolgoznak, ezért itt még bonyolultabb helyzettel találja magát szembe az, aki fel akar szólalni egy visszásság ellen. A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény (1992. évi XXIII. törvény) szerint az utasítás megtagadásának kötelezettsége csak akkor érvényesül, ha az utasítás végrehajtásával a köztisztviselő bűncselekményt vagy szabálysértést valósítana meg. A törvény például nem rendelkezik arról, hogy mit kell tenni akkor, ha a köztisztviselő közvetlen felettese korrupt. Ez azért fontos probléma, mert a hierarchia elve alapján elsősorban éppen ehhez a feletteshez kellene fordulni a visszássággal kapcsolatban. Ráadásul a köztisztviselőknek meghatározott esetekben nincs is mérlegelési joga, kötelező bejelentést tenniük. Ennek oka, hogy a Büntető Törvénykönyv alapján azok a hivatalos személyek, tehát a köztisztviselők is, akik hitelt érdemlő tudomást szereznek arról, hogy valaki még le nem leplezett vesztegetést követett el, és erről a hatóságnak nem tesznek feljelentést, büntetendők.
Milyen irányú védelem lehetséges az angolszász modellen kívül? Németország például egy másik úton indult el...
Németország tipikusan egy olyan ország, ahol figyelembe kellett venni a történelmi múltat a közérdekű bejelentések védelmének kialakításakor, így az angolszász modellektől eltérő úton indultak el. A szövetségi kormány minden szövetségi közigazgatási szervnél kapcsolattartókat nevezett ki, akiket akár etikai problémákkal, kérdésekkel, akár visszásságokról szerzett információkkal lehet megkeresni. Kiemelendő, hogy ezt az alkalmazott akár felettesének kikerülésével is megteheti. A kapcsolattartó értesíti a bejelentésről a vezetőséget, mivel ő nem rendelkezik hatáskörrel annak kivizsgálására. A bejelentések bizalmasan kezelendők, a kapcsolattartó pedig e tekintetben független, nem utasíthatja az intézmény vezetősége. A kapcsolattartók rendszerint olyan, már korábban is a szervezeteknél dolgozó alkalmazottak közül lettek kiválasztva, akik már rendelkezetek tapasztalatokkal a korrupció elleni fellépéssel kapcsolatban. A rendszert több tartomány is átvette. Időközben lassan a német üzleti szektorban is kiépül a közérdekű bejelentők védelme. A Deutsche Bahn például saját ombudsmani pozíciót hozott létre a feladatra, a Daimler pedig 2010-ben, saját korrupciós botrányára reagálva, külön „Integritás és jog” igazgató kinevezését vette tervbe. Létrejöttek olyan internetes weboldalak is, amelyek a telefonos segélyvonalak internetes megfelelőjeként nyújtanak segítséget, információkat, valamint adott esetben anonim fórumot a közérdekű bejelentők számára. Bár a rendszer itt sem kifogástalan és emiatt számos kritika éri, Németország fontos példa arra, hogy a közérdekű bejelentők védelme működőképes lehet az angolszász jogrendszertől és „mentalitástól” gyökeresen eltérő országokban is. Ennek viszont az a feltétele, hogy az intézkedéseket átgondoltan vezessék be, valamint a bejelentéseket megfelelő társadalmi támogatottság övezze.
